Si vous avez été flashé en dépassement de vitesse autorisé par un radar automatique fixe ou mobile, il est toujours possible de contester la réalité de l’infraction commise et à fortiori la décision de retrait de points du permis de conduire...

Le Conseil national des barreaux (CNB), propose deux modèles de mémoires en question prioritaire de constitutionnalité (QPC), élaborés sous les plumes expertes de Maître Arnaud Lizop, avocat, membre du CNB et de Monsieur David Lévy, Directeur du pôle juridique du CNB. Ces modèles utilisables devant les juridictions du fond et devant le Conseil d'Etat ou la Cour de cassation, doivent naturellement être adaptés par chacun en fonction du fond de l'affaire et de sa propre pratique.

Pour vous aider à former devant un tribunal administratif une requête aux fins de référé suspension, je vous propose un modèle qui ne constitue bien sûr qu'une trame et qui doit être adapté à chaque dossier en fonction du fond de l'affaire. 

L’article L.521.1 du Code de justice administrative dispose que : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. »

Trois conditions sont requises pour permettre au juge des référés de suspendre tout ou partie des effets juridiques d’une décision.

 1ère condition : la décision administrative doit « faire l’objet d’une requête en annulation ou en réformation ».

Le référé suspension peut être dirigé contre toute décision administrative, même de rejet (CE, Sect., 20 décembre 2000, M.Ouatah), qu’elle soit implicite ou explicite, à l’exclusion d’une décision entièrement exécutée (CE, 2 juillet 2003, M. Lefebvre). 

Le référé suspension est une procédure accessoire dont la recevabilité est conditionnée par l’introduction d’un recours au fond, qui doit avoir été présenté antérieurement ou concomitamment. 

A peine d’irrecevabilité, la demande de suspension doit faire l’objet d’une « requête distincte » du recours principal (art. R.522-1 du Code de justice administrative). « La requête visant au prononcé de mesures d’urgence doit contenir l’exposé au moins sommaire des faits et moyens et justifier de l’urgence de l’affaire. A peine d’irrecevabilité, les conclusions tendant à la suspension d’une décision administrative ou de certains de ses effets doivent être présentées par requête distincte de la requête à fin d’annulation ou de réformation et accompagnées d’une copie de cette dernière. » 

2ème condition : l’urgence doit justifier la demande de suspension. 

En l’absence d’urgence, la décision peut être rejetée sans instruction, au titre de la procédure de tri (art. L.522-3 du Code de justice administrative). « Lorsque la demande ne présente pas un caractère d’urgence ou lorsqu’il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu’elle est irrecevable ou qu’elle est mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée sans qu’il y ait lieu d’appliquer les deux premiers alinéas de l’article R.522-1. » 

Selon le Conseil d’État, la condition d’urgence doit être regardée comme satisfaite « lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre » (CE, Sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres).

A l’inverse, cela n’exclut pas les hypothèses dans lesquelles il peut y avoir urgence à ne pas suspendre. 

Le risque de préjudice caractérisant l’urgence doit être immédiat. Le préjudice doit être porté à un intérêt public, à la situation de l’auteur de la demande ou aux intérêts qu’il entend défendre (tels que les intérêts collectifs pris en charge par une association). 

Le Conseil d’État a affirmé que l’urgence devait s’apprécier à la fois objectivement et en tenant compte de l’ensemble des circonstances propres à chaque espèce dont il est saisi (CE, Sect., 28 février 2001, Préfet des Alpes-Maritimes).

Il appartient au juge des référés de faire apparaître dans sa décision tous les éléments qui, eu égard notamment à l’argumentation des parties, l’ont conduit à considérer que la suspension demandée revêtait un caractère d’urgence, à peine de censure (CE, Sect., 28 février 2001, Sté Sud-est Assainissement).

3ème condition: il doit, en outre, être fait état d’un « moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». 

Ainsi, le juge des référés peut suspendre en l’état d’un simple doute sérieux sur la légalité, là où dans le régime antérieur du sursis une plus grande certitude, tenant à la légalité d’un moyen sérieux, était requise.

Pour être sûr de mettre en œuvre la procédure de référé adaptée à votre situation ou à celle de votre client, je vous propose un tableau récapitulant et comparant les six formes de référés les plus couramment utilisés dans le contentieux administratif. Les référés administratifs généraux se décomposent en trois référés d’urgence et en trois référés non soumis à la condition d’urgence. Les référés d’urgence sont le référé suspension pour obtenir à bref délai (environ 1 mois)  la suspension d’une décision de l’administration non entièrement exécutée dans l’attente du jugement sur le fond, le référé liberté pour obtenir sous 48 heures toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale et le référé conservatoire appelé encore référé « mesures utiles » pour obtenir une  injonction de faire ou de ne pas faire, à l’encontre de  parties privées ou publiques, sans que soit paralysée à cette occasion une décision de l’administration (par exemple évacuation d’occupants sans titre du domaine public ou d’occupants irrégulier de locaux administratifs, interruption de travaux publics, communication de documents administratifs.

Pour vous aider à former devant un tribunal administratif une requête de recours pour excès de pouvoir, je vous propose un modèle qui ne constitue bien sûr qu'une trame et qui doit être adapté à chaque dossier en fonction du fond de l'affaire.

Le recours pour excès de pouvoir est un recours par lequel le requérant demande au juge administratif de contrôler la légalité d’une décision administrative et d’en prononcer l’annulation si elle est illégale. Selon l’illustre arrêt Dame Lamotte rendu par l’Assemblée du Conseil d’État le 17 février 1950, le recours pour excès de pouvoir se définit comme « le recours qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif et qui a pour effet d’assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité ». Encore faut-il, pour intenter ce recours, que soient remplies des conditions de recevabilité, tenant, traditionnellement, à la nature de l’acte attaqué, à la personne du requérant, aux délais de recours, et à l’exception de recours parallèle.

Lorsque les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir sont remplies, le juge va examiner la légalité de la décision qui est déférée à sa censure.

Différents moyens d’annulation, qui constituent les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir, peuvent être invoqués. 

1. Les moyens de légalité externe

Les moyens de légalité externes sont l’incompétence ainsi que le vice de forme et de procédure. Le juge ne s’occupe pas du fond, mais vérifie que l’acte a été pris par l’autorité compétente et dans les formes requises. 

L’incompétence

De façon générale, il y a incompétence lorsque l’auteur de l’acte n’avait pas pouvoir légal de prendre cette décision, ce pouvoir étant dans les attributions d’une autre autorité. L’incompétence constitue le vice le plus grave pouvant entacher une décision administrative et elle constitue un moyen d’ordre public que le juge doit en principe soulever d’office. 

Les variétés de l’incompétence. l’incompétence « ratione materiae » (ou incompétence matérielle) est réalisée quand une autorité administrative intervient dans une matière étrangère à ses attributions. C’est ce qui se produit d’abord lorsque cette dernière décide dans une matière relevant de la compétence du juge ou du législateur. L’usurpation de pouvoir consiste selon Laferrière « soit à usurper un droit de décision quand on n’en possède aucun, soit à exercer une attribution étrangère à l’autorité administrative en empiétant sur l’autorité législative, judiciaire ou gouvernementale ». Cette usurpation de fonction entraîne, dans certains cas, l’application de la théorie de l’inexistence ou celle de la voie de fait, ce qui fait sortir l’acte du champ d’application du recours pour excès de pouvoir. L’incompétence matérielle est aussi réalisée quand une autorité administrative empiète sur les attributions, différentes des siennes, d’une autre autorité administrative. C’est le cas, par exemple, lorsqu’un maire prend un règlement à la place de l’autorité supérieure ou lorsqu’un ministre prend une mesure réglementaire dans une matière relevant de la compétence d’un autre ministre ou du Premier ministre. 

 L’incompétence « ratione loci » (ou incompétence territoriale) est le fait pour une autorité administrative de prendre une décision qui s’applique hors de sa circonscription territoriale. Un maire, par exemple, est compétent en matière de police de l’ordre public, mais seulement pour ce qui concerne sa commune. S’il prend une mesure de police applicable dans la commune voisine, il y aura incompétence territoriale. Ce cas d’incompétence est également établie lorsqu’une commission communale de remembrement rural englobe dans l’opération des terrains situés dans les communes limitrophes (CE, 31 janvier 1955, Vve Thomas). 

Enfin, l’incompétence « ratione temporis » (ou incompétence temporelle) est établie en raison de la date à laquelle l’autorité administrative a pris la décision. Elle peut tenir au fait qu’une autorité prend un acte avant d’être nommée, autrement dit alors qu’elle n’est pas encore compétente, ou après la cessation de ses fonctions alors qu’elle n’est plus compétente, ou alors que le délai qui lui était imparti pour accomplir certains actes est venu à son terme. 

La distinction entre l’incompétence positive et l’incompétence négative. Il y a incompétence positive lorsqu’une autorité prend une décision alors qu’elle ne pouvait pas la prendre. Inversement, il y a incompétence négative lorsqu’une autorité invoque son incompétence alors qu’en réalité elle était compétente pour prendre la décision (par exemple, une autorité qui se croit liée par un avis consultatif : CE, 25 mai 1962, Bonnec). 

L’assimilation à l’incompétence de certains vices de procédure. Est traité comme un cas d’incompétence le vice de procédure par lequel le gouvernement n’a pas respecté une obligation de ne décider qu’après avis du Conseil d’État. Il en va ainsi lorsque le gouvernement a omis de saisir le Conseil d’État de son projet, ou lorsqu’il a pris une décision différente de celle soumise au Conseil ou du texte que ce dernier lui aura proposé, ou encore lorsqu’il aura pris cette décision avant réception de l’avis demandé. Constitue également un vice de procédure affectant la compétence, la méconnaissance par une autorité administrative de son obligation de ne décider que « sur avis conforme » d’un organisme consultatif. De même, la méconnaissance par une autorité administrative de son obligation de ne décider que conformément à une proposition entachera sa décision d’incompétence. Dans une décision récente, le Conseil constitutionnel a estimé que constitue un vice de procédure de nature à entraîner l’annulation partielle du projet de loi, la manoeuvre ayant consisté à introduire une modification dans ce projet entre l’avis du Conseil d’État et la délibération du Conseil des ministres, modifiant ainsi la nature de la question posée à la haute juridiction administrative (Cons. Const., 3 avril 2003, Loi relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques).

Il faut enfin noter que l’incompétence ne peut pas être couverte par une ratification provenant de l’autorité compétente. Elle peut en revanche se trouver couverte en raison de l’urgence, ainsi que par le jeu, lié à l’existence de « circonstances exceptionnelles », de la théorie des fonctionnaires de fait. 

Le vice de forme et de procédure.

Le vice de procédure, assimilé parfois à un cas d’incompétence, constitue un cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir destiné à permettre l’annulation d’un acte administratif unilatéral pour violation des règles relatives aux opérations d’élaboration de cet acte. En pratique, il peut s’agir de l’obligation de prendre un ou plusieurs avis, de ne décider que sur le vu de propositions, ou après examen particulier des circonstances de chaque affaire ou encore après organisation d’enquêtes publiques. Un vice de procédure est substantiel quand l’omission de la formalité ou l’irrégularité commise a été de nature à exercer une influence déterminante sur la décision prise. Seul un tel vice peut entraîner la nullité de l’acte.

Le vice de forme correspond au manquement ou à l’accomplissement irrégulier par l’administration des formalités prévues. Le contreseing et la motivation constituent les formalités les plus couramment requises. Comme l’exprime le professeur Chapus, « contrairement au vice de procédure qui affecte le processus même de l’élaboration d’une norme, le vice de forme concerne la présentation extérieure de l’acte par lequel la norme est édictée: le contenant et non le contenu ». Afin d’éviter un formalisme trop étroit, le juge ne procède à l’annulation de la décision que si le vice de forme ou de procédure revêt une importance telle qu’il a été de nature à exercer une influence déterminante sur la décision qui a été prise. Cela a amené la jurisprudence à distinguer les formalités substantielles, dont la méconnaissance entraîne l’annulation de l’acte (consultation préalable, signature, motivation lorsqu’elle est requise, parallélisme des formes), de celles qui sont accessoires et dont la méconnaissance n’a pas cette conséquence (visas de l’acte, date, consultation spontanée d’un organisme). 

2. Les moyens de légalité interne 

L’erreur de fait

Le Conseil d’État vérifie dans son contrôle en tant que juge de cassation que les décisions qui lui sont déférées ne sont pas fondées sur des faits matériellement inexacts.

Un acte administratif ne peut jamais être fondé sur un motif matériellement inexact (CE, 14 janvier 1916, Camino). Dans l’affaire Camino, un maire avait été révoqué pour n’avoir pas veillé à la décence d’un convoi funèbre. Le Conseil d’État, après avoir énoncé le principe selon lequel il lui appartenait de vérifier la matérialité des faits ayant motivé cette mesure et après avoir dûment constaté que les pièces du dossier établissaient leur inexactitude,

a annulé la sanction. 

L’erreur de droit

Encourt l’annulation l’acte édicté de manière non-conforme à la légalité, et plus précisément aux normes qui lui sont supérieures (Constitution, traité international, loi, principe général du droit, chose jugée…). Encourt, par exemple, l’annulation le décret pris pour application d’une loi et contenant des dispositions incompatibles avec celles de la loi. 

L’erreur de droit peut aussi résulter de la mauvaise interprétation par l’auteur de l’acte d’une norme applicable et régulière. Il s’agit d’un cas fréquent en pratique. 

Le champ d’application de la loi

L’erreur dans le champ d’application de la loi peut résulter de la mise en oeuvre d’une norme inexistante ou inapplicable.

Il peut s’agir, par exemple, d’une décision qui est prise sur le fondement d’un texte qui n’est plus applicable ou qui n’est pas encore applicable. L’erreur dans le champ d’application spatiale de la loi traduit une autre hypothèse dans laquelle l’administration applique un texte limité sur le plan spatial et non applicable à la situation de l’affaire en cause (ex : loi Littoral, loi Montagne). 

Le détournement de pouvoir ou de procédure

On dit qu’il y a détournement de pouvoir lorsque l’autorité administrative a utilisé volontairement ses pouvoirs dans un but autre que celui pour lequel ils lui avaient été conférés. Il s’agit d’un contrôle de la moralité administrative.

Le juge vérifie les intentions de l’auteur de l’acte et le but en vue duquel l’autorité administrative a agi, autrement dit, ses mobiles, son intention. Le contenu de l’acte lui même apparemment semble légal, mais son but n’est pas conforme à celui que l’administrateur devait légalement rechercher en exerçant ses pouvoirs. Le détournement de pouvoir est reconnu par la jurisprudence dans trois hypothèses: 

- Lorsque l’acte administratif est étranger à tout intérêt public et employé dans un but personnel ou afin de favoriser ou de nuire à certaines personnes. Cette hypothèse la plus grave de détournement de pouvoir est particulièrement illustrée par des mesures concernant les agents publics, le maintien de l’ordre public et l’expropriation pour cause d’utilité publique ; 

- Lorsque l’acte administratif est pris dans un intérêt public, mais qui n’est pas celui pour lequel les pouvoirs nécessaires pour prendre l’acte ont été conférés à son auteur. Cette hypothèse de détournement de pouvoir est moins grave que la précédente puisque le but poursuivi relève de l’intérêt public. Mais les pouvoirs conférés à l’administration ne lui permettent pas de poursuivre n’importe quel intérêt public. En particulier, ils ne peuvent être utilisés indifféremment en vue de satisfaire, par exemple, ses intérêts financiers (CE, 26 novembre 1875, Parité et Laumonnier-Carriol) ; 

- Le détournement de procédure peut enfin utilement être traité dans ce cadre. Il consiste pour l’administration à utiliser une procédure à la place d’une autre, afin d’éluder certaines formalités ou de supprimer certaines garanties.

Commet, par exemple, un détournement de procédure un directeur d’école qui, pour exclure un élève, abaisse ses notes au lieu d’engager une procédure disciplinaire contre lui (CE, 18 décembre 1968, Brunne).

EN RESUME: l'attestation doit contenir la relation des faits auxquels son auteur a assisté ou qu'il a personnellement constatés. Elle mentionne les nom, prénoms, date et lieu de naissance, demeure et profession de son auteur ainsi que, s'il y a lieu, son lien de parenté ou d'alliance avec les parties, de subordination à leur égard, de collaboration ou de communauté d'intérêts avec elles.

L’obligation de communication du dossier individuel du fonctionnaire ou de tout document susceptible de l’intéresser, repose sur un triple fondement juridique :

• l’article 18 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
• l’article L.311-1 du code des relations entre le public et l'administration pour obtenir la communication de tout document vous concernant qui ne figure pas forcément à votre dossier ;
• l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 et de la jurisprudence du Conseil d’Etat, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Lebon p.133.

Il est possible de contester la décision de retrait de points du permis de conduire sur plusieurs aspects et nous commencerons cette série par soulever un moyen de légalité externe : l'absence d'informations du contrevenant par l'agent verbalisateur...

Aujourd’hui, que vous soyez fonctionnaire ou simple particulier, j’ai décidé de vous indiquer comment gagner de l’argent honnêtement en le réclamant à l’administration qui reconnaissons-le, a parfois quelques disfonctionnements ou lourdeurs à se reprocher. Beaucoup de gens ne le savent peut-être pas, mais avant de saisir le tribunal administratif d’un recours en indemnisation dit de « plein contentieux »,  le requérant  devra, sauf en matière de travaux publics et sous peine d’irrecevabilité de sa requête, d’abord faire une demande préalable en indemnisation auprès de l’administration pour « lier le contentieux ». Cette demande prendra la forme d’une lettre recommandée avec accusé de réception (vous garderez précieusement l’avis de dépôt du recommandé, à ne pas confondre avec l’accusé de réception, car c’est lui qui déclenche le délai de deux mois de rejet tacite). Ce petit talon de La Poste, remis lors du dépôt de votre lette au bureau de Poste, vous sera réclamé par votre avocat et par le Tribunal administratif en cas de recours contentieux.

Pour vous aider à former, devant un Tribunal administratif ou une Cour administrative d'appel, une demande d'exécution sous astreinte d'un jugement ou d'un arrêt n'ayant reçu aucun commencement d'exécution.