Maître André ICARD
Avocat au Barreau du Val de Marne

Un acte d’une collectivité territoriale non transmis au contrôle de légalité alors que c’est obligatoire produit-il des effets juridiques  ?

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NON : pour devenir exécutoires, outre leur publication ou leur notification aux intéressés, certains des actes des collectivités territoriales doivent être transmis au préfet, représentant de l’Etat dans le département ou la région (ou au sous-préfet de l’arrondissement). 

Un acte non exécutoire ne produit pas d’effets juridiques, et une requête en annulation devant les juridictions administratives peut être déposée à tout moment, sans condition de délai, contre ces actes, ce qui créé une forte insécurité juridique.

1 – Une délibération ou un arrêté entrés en vigueur alors qu’ils n’ont pas été transmis au contrôle de légalité, malgré que la transmission soit obligatoire, ne sont pas exécutoires et ne produisent aucun effet juridique.

Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 21/07/2016, 14MA04617, Inédit au recueil Lebon

« (…) Considérant, d'autre part, que pour être exécutoire, la délibération par laquelle le conseil municipal prescrit l'élaboration de la carte communale doit faire l'objet des mesures de publication ou d'affichage prévues par les dispositions précitées de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales ; Considérant, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, compte tenu de l'irrecevabilité des écritures produites par la commune devant la Cour, que la délibération du 9 février 2009, par laquelle le conseil municipal de Suzette a prescrit l'élaboration de la carte communale ait fait l'objet des formalités de publicité, au nombre de celles prévues par les dispositions précitées de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dont l'exécution est nécessaire pour que la délibération produise ses effets juridiques ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de caractère exécutoire de cette délibération et, par voie de conséquence, du caractère illégal de la délibération du 13 février 2013 approuvant la carte communale, doit être accueilli ;(…) »

Une réponse du Ministre de l’intérieur à la question n° 32333 de Monsieur le Député Mariani Thierry ( Union pour un Mouvement Populaire - Vaucluse ) ; publiée au JO le :  04/05/2004  page 3322, rappelle que : « La compétence du conseil municipal pour administrer la commune et régler par ses délibérations les affaires de cette collectivité est reconnue par l'article 72 de la Constitution et l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales. Le maire, chef de l'administration communale, est chargé par l'article L. 2122-21 du même code d'exécuter les décisions du conseil municipal. Il a donc l'obligation de transmettre les délibérations du conseil qu'il préside, de les publier ou de les notifier pour qu'elles soient exécutoires, conformément aux dispositions de l'article L. 2131-1. Le refus du maire de transmettre au préfet une délibération a pour effet d'en suspendre l'exécution mais est sans effet sur sa légalité. Un tel refus, s'il n'est pas justifié par l'illégalité de la délibération que pourrait relever le maire, constitue une décision implicite, prise en violation d'une obligation légale, qui peut faire l'objet d'un recours administratif ou contentieux. La jurisprudence considère en effet comme recevable le recours intenté contre le refus de l'autorité administrative de prendre une décision ou d'agir, si ce refus lèse un intérêt (Conseil d'Etat, 27 mars 2000, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble Le Lympia). Ce serait le cas si la délibération a créé des droits au profit de tiers. Par ailleurs, la possibilité de contester la légalité d'une décision administrative est reconnue à tout citoyen (conseil d'Etat, assemblée, Dame Lamotte, 17 février 1950). De même, le contribuable communal a la possibilité d'intenter un recours au nom de la commune, ainsi que le précisent les articles L. 2132-5 et suivants du code général des collectivités territoriales. Enfin, en vertu de l'article L. 2131-8 du même code, toute personne peut demander au préfet de déférer un acte administratif, sans préjudice du recours direct dont elle dispose. »

2 – La délibération ou l’arrêté transmis au contrôle de légalité doivent être accompagnés des documents annexes nécessaires pour mettre le préfet à même d'apprécier leur portée et leur légalité.

Conseil d'Etat, 3 / 5 SSR, du 31 mars 1989, 80272, publié au recueil Lebon (commune de SEPTEMES-LES-VALLONS)

« Lorsque la transmission de l'acte au représentant de l'Etat ou à son délégué dans l'arrondissement, faite en application de l'article 2 de la loi du 2 mars 1982, n'est pas accompagnée des documents annexes nécessaires pour mettre le commissaire de la République à même d'apprécier la portée et la légalité de l'acte, il appartient au représentant de l'Etat de demander à l'autorité communale, dans le délai de deux mois de la réception de l'acte transmis, de compléter cette transmission. Commune ayant transmis à la sous-préfecture d'Aix-en-Provence la délibération du conseil municipal du 12 décembre autorisant le maire à conclure un marché négocié, ainsi que ce marché. Sous-préfet ayant demandé au maire de compléter cette transmission par celle de la justification de la publicité de l'appel de candidatures, de l'avis d'appel de candidature, et du procès-verbal de la séance d'ouverture des plis. Eu égard aux dispositions de l'article 308 du code des marchés publics, lesquels précisent de façon limitative les cas où des marchés négociés peuvent être conclus, ces pièces doivent être regardées comme constituant des documents annexes nécessaires pour mettre le représentant de l'Etat à même d'apprécier la portée et la légalité des actes qui lui avaient été précédemment transmis. »

Voir également : Conseil d'Etat, Section, du 13 janvier 1988, 68166, publié au recueil Lebon

JURISPRUDENCE :

Conseil d’Etat, Section, 13 janvier 1988, Mutuelle générale des personnels des collectivités locales et de leurs établissements, p. 7 ;

Conseil d’Etat, Section, 13 janvier 1988, Commissaire de la République de la Région Languedoc-Roussillon c/ Mme Alary, p 112.

3 – Une délibération ou un arrêté entrés en vigueur à une date antérieure à la date à laquelle il a été procédé à leur transmission au contrôle de légalité sont entachés d’une « rétroactivité illégale ».

Les délibérations et arrêtés s’appliquent uniquement pour l’avenir, après leur transmission au préfet ou sous-préfet, et après leur publication pour les actes réglementaires ou leur notification pour les actes individuels.

Le principe de non-rétroactivité est un principe général du droit dégagé par le conseil d’état (CE 25 juin 1948, société du journal l’Aurore).

Conseil d'Etat, Assemblée, du 25 juin 1948, 94511, publié au recueil Lebon

« (…) Considérant qu'il est constant qu'en raison de l'intervalle de temps qui sépare deux relevés successifs de compteur le premier relevé postérieur au 1er janvier 1948 comprend, pour une part plus ou moins importante selon la date à laquelle il intervient, des consommations antérieures au 1er janvier ; qu'en décidant que ces consommations seront facturées au tarif majoré, l'arrêté attaqué viole tant le principe en vertu duquel les règlements ne disposent que pour l'avenir que la règle posée dans les articles 29 et suivants de l'ordonnance du 30 juin 1945 d'après laquelle le public doit être avisé, avant même qu'ils soient applicables, des prix de tous produits et services arrêtés par l'autorité publique ; (…) »

Conseil d'Etat, Section, du 30 septembre 1988, 85099, publié au recueil Lebon (Commune de Nemours).

« (…) Aux termes de l'article 2 de la loi du 2 mars 1982 modifiée par la loi du 22 juillet 1982, Ces dispositions font obstacle à ce que l'entrée en vigueur d'un acte soumis à obligation de transmission soit fixée à une date antérieure à la date à laquelle il est procédé à sa transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué. L'arrêté du 27 décembre 1985 licenciant Mme M. à la fin de son stage, lequel fixait sa date d'effet au 31 décembre 1985, n'a été transmis au sous-préfet de Melun que le 3 janvier 1986. Par suite, ledit arrêté est entaché d'une rétroactivité illégale en tant qu'il fixe son entrée en vigueur à une date antérieure au 3 janvier 1986 et doit être annulé dans cette mesure. (…) »

JURISPRUDENCE :

S'agissant du caractère rétroactif des actes d'approbation :

Conseil d’Etat, 02 novembre1938, Les Petits-fils de F. de Wendel, p. 815 ;

Conseil d’Etat, Assemblée, 16 novembre 1956, Société B.A.B. et B.L.B., p. 436 ;

Conseil d’Etat, Section, 17 juin 1960, Contessoto, p. 406 ;

Conseil d’Etat, Section, 19 mars 1965, Sévère et Caraman, p. 181.


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