Maître André ICARD
Avocat au Barreau du Val de Marne

Il ne faut pas confondre les motifs et la motivation d’une décision de l’administration !

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Cet article de vulgarisation, illustré par des arrêts de principe du Conseil d'Etat, précise dans un langage simple, les différences fondamentales existant entre les motifs et la motivation d'une décision de l'adminstration.
 
Je vous en souhaite une agréable lecture.
 
Bonne année 2022 à toutes et tous.

1° Les motifs d’une décision administrative :

Moyens qui relèvent de la légalité interne de la décision, sont les fondements en droit, en fait et en opportunité qui sont à l’origine de la prise de la décision par l’administration et qui l’expliquent et qui la justifie en droit, en fait et en opportunité.

Attention, si l’administration ne répond pas par un mémoire en défense à la requête introductive d’instance du requérant, le juge considèrera les faits comme établis.

Mais le juge peut par une substitution de motif, « régulariser » ou « valider » un acte administratif qui, lorsqu’il a été pris par l’administration, reposait sur un fondement erroné. 

Dans un arrêt dit « Hallal » en date du 6 février 2004, de principe, le Conseil d’Etat considère que « L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. » 

Conseil d'Etat, Assemblée, du 28 mai 1954, 28238 28493 28524 30237 30256, publié au recueil Lebon (arrêt Barel)

« Qu'en cet état de la procédure la Section du Contentieux, chargée de l'instruction des requêtes, usant du pouvoir qui appartient au Conseil d'Etat d'exiger de l'administration compétente la production de tous documents susceptibles d'établir la conviction du juge et de permettre la vérification des allégations des requérants a, par délibération du 19 mars 1954, demandé au secrétaire d'Etat la production des dossiers constitués au sujet de la candidature de chacun des requérants ; qu'en ce qui concerne les sieurs X... et Y..., aucune suite n'a été donnée par le secrétaire d'Etat à cette demande ; que, s'agissant des sieurs A..., Z... et B..., la Section du Contentieux a, en réponse à une lettre du secrétaire d'Etat en date du 13 mai 1954 concernant ces trois candidats, précisé que les dossiers dont le Conseil d'Etat réclamait la communication comprennent l'ensemble des pièces, rapports et documents au vu desquels les décisions attaquées ont été prises. Qu'il n'a pas été satisfait à cette dernière demande par les productions faites le 25 mai 1954 ; qu'il ressort de l'ensemble des circonstances susrelatées de l'affaire que le motif allégué par les auteurs des pourvois doit être regardé comme établi ; que, dès lors, les requérants sont fondés à soutenir que les décisions déférées au Conseil d'Etat reposent sur un motif entaché d'erreur de droit et, par suite, à en demander l'annulation pour excès de pouvoir ; »

En cas de silence de l’administration le juge présumera exacts les motifs allégués par le requérant qui les conteste (CE Ass., 28 mai 1954, Barel et a., préc.).

On peut trouver comme motifs illégalité d’une décision administrative :

A L’erreur de droit :

Conseil d'Etat, du 4 avril 1914, 55125, publié au recueil Lebon (arrêt Gomel)

« L'article 4 du décret du 26 mars 1852, tel qu'il a été complété par l'article 118 de la loi du 13 juillet 1911, a eu pour but de conférer au préfet le droit de refuser par décision individuelle le permis de construire une maison, au cas où le projet de construction présenté à l'Administration porterait atteinte à une perspective monumentale. La loi de 1911 n'a pas subordonné l'exercice du droit qu'elle a conféré au préfet à un classement préalable des perspectives monumentales. Les seules restrictions apportées au pouvoir du préfet sont celles qui résultent de la nécessité de concilier la conservation des perspectives monumentales avec le respect dû au droit de propriété. Il appartient au Conseil d'Etat de vérifier si l'emplacement de la construction projetée est compris dans une perspective monumentale existante, et, dans le cas de l'affirmative, si cette construction, telle qu'elle est proposée, serait de nature à y porter atteinte. Décidé, en l'espèce, que la place Beauveau, à Paris, ne saurait être regardée dans son ensemble comme présentant une perspective monumentale et que, par suite, le préfet de la Seine avait excédé ses pouvoirs en refusant l'autorisation de construire une maison sur cette place, par le motif qu'il serait porté atteinte à une perspective monumentale. Le recours a le caractère d'un recours pour excès de pouvoir. »

Conseil d'Etat, 10/ 3 SSR, du 17 juin 1988, 55125, mentionné aux tables du recueil Lebon

« Il ressort des dispositions de l'article 2 de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions résultant de l'article 1er de la loi du 22 juillet 1982, dont les dispositions ont été rendues applicables par l'article 16 de la loi du 22 juillet 1982 aux actes des autorités communales intervenus avant l'entrée en vigueur de la loi du 2 mars 1982, que l'arrêté du maire de la commune de Garges-les-Gonesses qui a ouvert un concours pour le recrutement de trois ouvriers professionnels, dont les épreuves se sont déroulées les 24, 25 et 26 mars 1982, qui était dépourvu de caractère réglementaire et n'entrait pas dans les catégories de décisions individuelles énumérées au II de l'article 2 de la loi précitée du 2 mars 1982 était exécutoire de plein droit dès sa publication. »

B) L’erreur de fait :

Conseil d'Etat, Assemblée, du 2 février 1987, 81131 82432 82437 82443, publié au recueil Lebon

« Au cas d'espèce, le gouvernement s'est fondé sur l'existence d'un projet de réforme de la communication audiovisuelle dont l'aboutissement, le contenu et les conséquences ne pouvaient être tenus pour certains avant la promulgation de la loi. Par suite, un tel motif ne pouvait légalement justifier une décision de résiliation de la concession. »

C) Conséquence : l’erreur de qualification juridique des faits :

Conseil d'Etat, du 14 janvier 1916, 59619 59679, publié au recueil Lebon (arrêt Camino)

« Ont été déclarés entachés d'excès de pouvoir : 1° l'arrêté suspendant un maire de ses fonctions pendant un mois ; 2° le décret révoquant ce fonctionnaire, l'un et l'autre fondés sur deux motifs dont l'un doit être tenu comme inexact d'après les pièces versées au dossier et dont l'autre invoque des faits incomplètement établis et qui d'ailleurs ne constitueraient pas une faute commise par le requérant dans l'exercice de ses fonctions de maire. »

2°) La motivation d’une décision administrative : 

Moyen qui relève de la légalité externe de la décision administrative, est la traduction purement formelle (visas de textes législatifs ou réglementaires ou d’avis de commission mixtes paritaires, de comités médicaux, de commissions de réforme, où de conseils de discipline, de délibérations de jury de concours, de rapport d’aptitude à la titularisation etc…) des motifs d’une décision administrative qui doivent apparaitre systématiquement au seul regard du droit et des faits dans le corps d’une décision, sa lettre d’accompagnement ou dans le document qui lui est obligatoirement joint.

Cependant, toutes les décisions de l’administration, comme par exemple le licenciement en fin de stage, ou le non renouvellement de contrat à durée déterminée (CDD) etc. n’ont pas à être motivées. Pour soulever au contentieux l’absence de motivation d’une décision implicite de rejet, il faut au préalablement en demander la motivation à l’administration.

La motivation permet seulement au destinataire de comprendre à sa seule lecture le sens de la décision qui lui a été notifiée, et l’annulation pour illégalité externe d’un acte ne produit pas les mêmes effets que l’annulation pour illégalité interne.

Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 9 novembre 1984, 44983, publié au recueil Lebon

« En vertu de l'article R.241-21 du code du travail, dans sa rédaction issue du décret n° 79-231 du 20 mars 1979, une décision du directeur régional du travail et de l'emploi comportant refus partiel d'approbation de décisions du comité définissant la compétence géographique et professionnelle du service doit être motivée. En l'espèce, la lettre d'accompagnement de la décision précisant à l'association intéressée les éléments de fait et de droit qui en constituaient le fondement, l'obligation de motivation a été respectée. »


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