Maître André ICARD
Avocat au Barreau du Val de Marne

L’administration peut-elle prendre et notifier hors délais une décision expresse après une décision tacite ?

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OUI : en règle générale, une décision de l’administration n’est pas illégale du seul fait qu’elle ait été notifiée à l’intéressé après l’expiration du délai qui lui était imparti pour la prendre. Dans le cas d’une décision implicite de rejet d’un recours administratif acquise à la suite du silence de l’administration gardé pendant deux mois, celle-ci  peut notifier ultérieurement une décision explicite de rejet.

1° Par dérogation, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans certains cas.

L’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, modifiée par la loi n°2013-1005 du 12 novembre 2013 - article 1, dispose que : « I. - Le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision d'acceptation.

La liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d'acceptation est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre. Elle mentionne l'autorité à laquelle doit être adressée la demande, ainsi que le délai au terme duquel l'acceptation est acquise.

Le premier alinéa n'est pas applicable et, par dérogation, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet :

1° Lorsque la demande ne tend pas à l'adoption d'une décision présentant le caractère d'une décision individuelle ;

2° Lorsque la demande ne s'inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d'une réclamation ou d'un recours administratif ;

3° Si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ;

4° Dans les cas, précisés par décret en Conseil d'Etat, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l'ordre public ;

5° Dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents.

II. - Des décrets en Conseil d'Etat et en conseil des ministres peuvent, pour certaines décisions, écarter l'application du premier alinéa du I eu égard à l'objet de la décision ou pour des motifs de bonne administration. Des décrets en Conseil d'Etat peuvent fixer un délai différent de celui que prévoient les premier et troisième alinéas du I, lorsque l'urgence ou la complexité de la procédure le justifie.»

2° En règle générale, une décision de l’administration n’est pas illégale du seul fait qu’elle ait été notifiée à l’intéressé après l’expiration du délai qui lui était imparti pour la prendre.

La légalité d’un acte administratif n’est pas subordonnée à la condition qu’il soit notifié avant l’expiration du délai imparti par l’administration pour prendre cet acte.

Conseil d'Etat, Section, du 19 novembre 1993, 111212, publié au recueil Lebon

« Il résulte de l'article 39 du code de la nationalité française que le gouvernement peut s'opposer par décret en Conseil d'Etat à l'acquisition de la nationalité française par un étranger à raison du mariage, dans le délai d'un an à compte de la date de récépissé de la déclaration acquisitive ou du jour où la décision judiciaire qui a admis la régularité de la déclaration est passée en force de chose jugée. La légalité d'un tel décret n'est pas subordonnée à la condition qu'il soit notifié à l'intéressé avant l'expiration du délai d'un an (1) (sol. impl.). »

Conseil d'Etat, Section, du 28 février 1986, 38325 39132, publié au recueil Lebon

« Les dispositions de l'article 3 du décret du 30 septembre 1977 pris pour l'application de l'article 16 de la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales fixent un délai de quatre mois à l'issue duquel naît une décision implicite d'acceptation en matière d'agrément de conventions collectives applicables aux salariés des établissements et services à caractère social ou sanitaire à but non lucratif dont les dépenses de fonctionnement sont supportées en tout ou partie par des personnes morales de droit public ou par des organismes de sécurité sociale. Ce délai qui ne présente pas le caractère d'un délai de procédure, peut expirer un dimanche. De ce fait, ce délai était en l'espèce écoulé au moment où les parties ont reçu notification de la décision de refus du ministre. Il suit de là que la convention devait être regardée comme ayant reçu l'agrément implicite du ministre qui était alors dessaisi et ne pouvait plus faire obstacle à l'entrée en vigueur de cette convention par une décision expresse. »

Conseil d'Etat, Section, du 24 janvier 1986, 50925, publié au recueil Lebon

 « L'article 34 de la loi du 31 décembre 1970 portant réforme hospitalière prévoit que la décision du ministre chargé de la santé sur une demande d'installation d'un équipement matériel lourd dans un établissement de soins privé "est notifiée au demandeur dans un délai maximum de six mois suivant la date du dépôt de la demande. A défaut de décision dans ce délai, l'autorisation est réputée acquise". La lettre recommandée avec demande d'accusé de réception contenant une ampliation de l'arrêté du ministre de la santé rejetant une demande d'installation d'un scanographe a été présentée par le service des postes, à l'adresse indiquée par le demandeur, dans le délai de six mois suivant la date du dépôt de la demande, et le préposé a laissé sur place, à l'intention du demandeur, un avis de mise en instance. Aucune décision implicite d'autorisation ne s'est ainsi trouvée acquise. La circonstance que le destinataire du pli se soit présenté au bureau pour le retirer, dans le délai de quinze jours qui lui était imparti pour ce faire, après l'expiration du délai de six mois prévu par les dispositions précitées, a eu seulement pour effet de retarder jusqu'à la date de retrait du pli le point de départ du délai de recours contentieux contre la décision de rejet. »

Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 14 décembre 1979, 11987 12069, publié au recueil Lebon

« En vertu de l'article L.321-9 du code du travail, pour toutes les demandes de licenciement économique autres que celles portant sur les cas visés à l'article L.321-3, l'autorité administrative compétente en vertu de l'article L.321-7 pour autoriser des licenciements, dispose d'un délai de sept jours renouvelable une fois pour faire connaître son accord ou son refus, le défaut de réponse dans le délai valant autorisation tacite de licencier. Ce délai court, ainsi qu'il est précisé à l'article R.321-8 du code, à compter de la date d'envoi de la demande d'autorisation, le cachet de la poste faisant foi. Demande d'autorisation de licenciement envoyée le 4 décembre par l'employeur. Le délai de sept jours a commencé à courir le 5 décembre. La distribution des plis recommandés étant assurée le samedi, lequel n'était pas, en l'espèce, un jour férié, le délai a expiré le samedi 11 décembre à 24 heures. A cette date, l'employeur se trouvait bénéficiaire d'une décision implicite autorisant le licenciement, sans que l'administration, qui se trouvait dessaisie, ait eu la faculté, même dans le délai du recours contentieux, de revenir sur cette décision. »

S'agissant de délais de procédure : Conseil d’Etat, Assemblée 20 mai 1955, Debu-Bridel, Recueil p. 271.

Conseil d'Etat, Section, du 14 novembre 1969, 74930, publié au recueil Lebon

 « Il résulte de l'article 188-1 du Code rural qu'à la suite d'une décision implicite d'acceptation résultant du silence gardé par le préfet pendant plus de deux mois sur une demande d'autorisation de cumul d'exploitations agricoles, l'autorité administrative se trouve dessaisie et qu'il ne lui est plus possible, même dans le délai du recours contentieux, de revenir sur ladite décision. Illégalité d'une décision rapportant une décision implicite antérieurement acquise. La lettre du préfet faisant connaître à l'intéressé l'avis défavorable émis par la commission départementale des structures agricoles sur sa demande de cumul d'exploitations agricoles et dont les termes n'impliquaient pas que le préfet s'était rangé à cet avis ne constitue pas une décision de rejet. »

Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 11 mars 1988, 50712, publié au recueil Lebon

« Aux termes de l'article L.171 du code de la sécurité sociale applicable à la date de la décision attaquée : "les décisions des conseils d'administration des caisses primaires et régionales d'assurance maladie et d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, des caisses d'allocations familiales, des unions de recouvrement sont soumises au contrôle du ministre chargé de la sécurité sociale. A cet effet, elles sont communiquées immédiatement au directeur régional de la sécurité sociale. Dans les huit jours, celui-ci peut, dans le cas où lesdites décisions lui paraissent contraires à la loi, en suspendre l'exécution jusqu'à décision du ministre qu'il saisit aux fins d'annulation. Le ministre en informe la caisse nationale compétente laquelle lui fait connaître le cas échéant son avis. Si la décision ministérielle n'intervient pas dans le délai d'un mois à compter de la date à laquelle le ministre a été saisi, la décision du conseil d'administration prend son entier effet. A l'égard des décisions qui présentent un caractère individuel et qui sont contraires à la loi, le directeur régional peut, soit prononcer dans le délai de huit jours l'annulation desdites décisions, soit en suspendre l'exécution jusqu'à décision ministérielle dans les conditions prévues à l'alinéa précédent". Ces dernières dispositions doivent être entendues en ce sens que toute décision des conseils d'administration des organismes visés à l'article L.171, ayant fait l'objet d'une demande d'annulation de la part du directeur régional de la sécurité sociale et pour laquelle une décision ministérielle n'a pas été notifiée à l'organisme concerné dans le délai d'un mois à compter de la saisine du ministre, doit être regardée comme devenue exécutoire. »

3° Dans le cas d’une décision implicite de rejet d’un recours administratif acquise à la suite du silence de l’administration gardé pendant deux mois, celle-ci  peut- elle notifier ultérieurement une décision explicite de rejet ?

L’intervention d’une décision implicite de rejet d’un recours administratif ne fait en principe pas obstacle à la prise ultérieure d’une décision expresse et à sa notification.

1er cas : la décision expresse a été prise avant l’expiration du délai au terme duquel est intervenue la décision implicite de rejet mais elle a été notifiée après l’expiration de ce délai.

La décision expresse de rejet demeure valable (voir Conseil d’Etat, 15 juillet 1964, Dunand, Rec. p. 434)

Le fait que la décision expresse de rejet ait été notifiée postérieurement à l’acquisition du délai de rejet tacite est sans influence  sur sa légalité

 Conseil d'Etat, 1 SS, du 11 mars 1994, 86886, inédit au recueil Lebon

« Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que le ministre des affaires sociales et de l'emploi, par un arrêté du 10 novembre 1986, pris dans le délai de quatre mois suivant le dépôt du recours hiérarchique de la Société Bar-Lorforge, a annulé la décision de l'inspecteur du travail et de l'emploi de la 3ème sous-section du département de Meurthe-et-Moselle du 9 juin 1986 refusant l'autorisation de licencier M. X... pour motif économique, et a autorisé ladite société à prononcer son licenciement ; que la circonstance que cette décision n'ait été notifiée que le 18 novembre 1986 à M. X... est sans incidence sur sa légalité ; »

Conseil d'Etat, 8 / 9 SSR, du 16 juin 1995, 146009, inédit au recueil Lebon

« Considérant que l'ASSOCIATION VOSGIENNE POUR LA SAUVEGARDE DE L'ENFANCE ET DE L'ADOLESCENCE a formé un recours hiérarchique dirigé contre la décision de l'inspecteur du travail en date du 23 septembre 1991 qui a été enregistré le 14 novembre 1991 ; que, par suite, en statuant le 13 mars 1992 sur ledit recours et en annulant pour un motif de légalité la décision de l'inspecteur du travail, le ministre ne peut être regardé comme ayant pris, en violation des principes régissant le retrait des décisions individuelles créatrices de droit, une décision rapportant une prétendue décision implicite de rejet résultant du silence qu'il aurait opposé pendant plus de quatre mois au recours hiérarchique ; que la circonstance que M. X... a reçu notification de la décision expresse du ministre postérieurement à l'expiration du délai de quatre mois susmentionné est sans influence sur la légalité de ladite décision ; »

Tribunal administratif de Paris, 19 mars 1996, requête n° 9408818/6

La circonstance que la décision expresse de rejet ait été notifiée postérieurement à l’acquisition du délai de rejet tacite « Ne méconnait pas les principes régissant le retrait des décisions individuelles créatrices de droits »

EN RESUME : peu importe la date de notification de la décision par l’administration, l’essentiel est qu’elle ait été prise dans le délai de rejet tacite.

Un nouveau délai de recours contentieux est ouvert lorsque la décision prise avant l’expiration du délai de deux mois de rejet tacite est notifiée après l’expiration du délai de deux mois de recours contentieux.

La notification après l’expiration du délai de deux mois de recours contentieux d’une décision expresse prise avant l’expiration du délai de deux mois au terme duquel est intervenue la décision implicite de rejet « a pour effet d’ouvrir … un nouveau délai pour former un recours contentieux, sans qu’y fasse obstacle l’expiration du délai imparti pour se pourvoir contre la décision implicite de rejet » (voir Conseil d’Etat, 15 juillet 1964, Dunand, Rec. p. 434)

2ème cas : la décision expresse de rejet a été prise après  l’expiration du délai au terme duquel est intervenue la décision implicite de rejet.

Il faut considérer deux cas :

a) La décision explicite de rejet du recours administratif peut-être prise après l’expiration du délai de deux mois de rejet tacite est notifiée dans le délai de deux mois de recours contentieux.

Il est admis que la décision explicite peut-être prise après l’expiration du délai au terme duquel est intervenue une décision implicite de rejet et notifiée dans le délai de recours contentieux de deux mois suivant le terme du délai d’acquisition de la décision implicite de rejet. (Voir Conseil d’Etat, 14 octobre 1960, Allouis, Rec. p. 705 et Conseil d’Etat, 11 mars 1966, Delle Leriche et sieur Sacre, Rec. p. 206)

b) La décision explicite de rejet du recours administratif peut-être prise et notifiée après l’expiration du délai de recours contentieux de deux mois.

Dans ce cas, la décision explicite de rejet du recours administratif est réputée purement « confirmative de la décision implicite de rejet » et par suite, sa notification n’a pas pour effet de rouvrir le délai de deux mois de recours contentieux. (Voir Conseil d’Etat, 20 mai 1960, Sieur Hennequin / ville de Paris et CNRACL, Rec. p. 350 et Conseil d’Etat, Section, 27 janvier 1967, Guichard, Rec. p. 42)

Mais dans ce dernier cas, il faut considérer deux situations distinctes :

- La décision implicite de rejet du recours administratif est « créatrice de droit » comme par exemple dans le domaine du licenciement des salariés protégés : la décision expresse prise obligatoirement « pour des motifs de légalité » doit obligatoirement intervenir  dans le délai de recours contentieux de deux mois qui suit le délai de deux mois de rejet tacite.

Conseil d'Etat, 8 / 9 SSR, du 21 décembre 1994, 126912, inédit au recueil Lebon

« Considérant, d'une part, que le ministre des affaires sociales et de l'emploi, saisi sur recours hiérarchique de la caisse d'épargne de la décision de l'inspecteur du travail d'Alençon en date du 2 janvier 1987 lui refusant l'autorisation de licencier Mme X..., n'était tenu par aucune disposition du code du travail, ni aucun principe général du droit de reprendre l'instruction de l'affaire, et qu'il a d'ailleurs fait procéder à une nouvelle enquête le 28 avril 1987 ; qu'à supposer même qu'une décision implicite de rejet était née avant le 26 juin 1987, date à laquelle il a statué sur le recours hiérarchique, lequel était daté du 16 février 1987, la décision, prise pour des motifs de légalité, par laquelle il a annulé le refus de l'inspecteur du travail et autorisé le licenciement de Mme X... doit être regardée comme retirant, dans le délai de recours contentieux, la décision implicite ; »
Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 17 juin 1991, 112317 112817, mentionné aux tables du recueil Lebon

« Pour refuser à la Régie nationale des usines Renault l'autorisation de licencier M. S., l'inspecteur du travail de Douai s'est fondé sur un motif d'intérêt général tiré de ce que le licenciement de M. S., salarié protégé, risquerait de provoquer une recrudescence des tensions sociales pouvant exister au sein de l'entreprise. Saisi par la Régie nationale des usines Renault d'un recours hiérarchique contre cette décision, le ministre a implicitement rejeté ce recours et confirmé le refus d'autorisation. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'appréciation ainsi faite par l'inspecteur du travail, confirmée par la décision implicite du ministre, ait été erronée ni qu'elle ait porté une atteinte excessive aux intérêts de l'employeur. Ainsi, le refus d'autorisation de licenciement de M. S. n'était pas entaché d'illégalité. Il suit de là que le ministre n'a pu légalement retirer postérieurement sa décision et autoriser le licenciement de M. S..Le contrôle du juge sur le motif d'intérêt général retenu par l'inspecteur du travail et de l'atteinte portée à l'un ou l'autre des intérêts en présence est un contrôle normal. »

Mais la situation est particulièrement complexe s’agissant des décisions individuelles d’acceptation ou de rejet   pour lesquelles l’administration ne peut retirer une décision illégale de ce type que dans un délai de quatre mois à compter de la signature de l’acte en cause.

Conseil d'Etat, Assemblée, du 26 octobre 2001, 197018, publié au recueil Lebon (arrêt Ternon)

« Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. »

Cette règle ne s’impose toutefois pas si la demande est présentée par le bénéficiaire lui-même.

Voir Conseil d'Etat, Section, du 29 novembre 1974, 90324, publié au recueil Lebon

- La décision implicite de rejet du recours administratif contre une décision qui « n’est pas créatrice de droit » comme par exemple lorsque la décision initiale objet du recours est elle-même une décision purement négative non créatrice de droit à l’égard des tiers, une décision non réglementaire non créatrice de droits, par exemple, le refus par  le président du Conseil général d’agréer une assistante maternelle ou une décision individuelle obtenue par fraude: la décision explicite prononçant le retrait, qui peut-être prise y compris pour des motifs d’opportunité, peut intervenir après l’expiration du délai de recours contentieux de deux mois qui suit le délai de deux mois de rejet tacite.

Conseil d'Etat, 2 / 6 SSR, du 15 avril 1988, 74008, publié au recueil Lebon

« Si l'article 3 du décret du 28 novembre 1983 dispose que "l'autorité est tenue de faire droit à toute demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, soit que le règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte des circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date", ces dispositions n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de faire échec aux dispositions de l'article L.123-4-1 du code de l'urbanisme, issues de la loi du 7 janvier 1983, aux termes desquelles : "un plan d'occupation des sols ne peut être abrogé...". Ainsi, lorsqu'un plan d'occupation des sols est devenu définitif faute de recours dans le délai de recours contentieux, il est seulement possible d'invoquer l'illégalité de certaines dispositions de ce plan à l'appui de recours dirigés contre les décisions individuelles d'application qui en seraient faites, mais non d'obtenir le retrait ou l'abrogation totale ou partielle du plan. » 

Conseil d'État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 04/12/2009, 315818, Publié au recueil Lebon

« La décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le garde des sceaux, ministre de la justice sur la demande de Mme A est annulée en tant que cette décision refuse l'abrogation de la circulaire interministérielle du 6 décembre 2004, en ce qu'elle prévoit la séparation obligatoire, sur les actes de l'état-civil, des noms composant un double nom de famille, lorsque ce nom est issu du choix exercé par les parents en application de l'article 311-21 du code civil précité, par un double tiret. » 

Sources d’inspiration de cet article : « Les recours administratifs gracieux, hiérarchiques et de tutelles » - Jean MICHEL - préface de Pierre SOUTOU - Ministère du travail et des affaires sociales – La Documentation française. (Très recommandé)

Courrier Juridique des affaires sociales et des sports, n° 86, mars avril 2011, bimestriel d’information juridique de l’administration sanitaire, sociale et des sports. (Recommandé)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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